為什么說監察體制改革是重大政治體制改革

國家監察體制改革是事關全局的重大政治改革，是國家監察制度的頂層設計。

一、國家監察體制改革的重要意義

十八大以來，中央強力反腐，以雷霆萬鈞之勢橫掃腐敗官場，以霹靂手段重拳出擊，創造了史無前例的反腐記錄。

看到反腐巨大成效的同時，也應當清醒認識到，這是一場輸不起的斗爭，形成不敢腐只是反腐第一步，要實現不能腐、不愿腐尚需長遠的戰略謀劃、嚴密的制度體系和完備的法治保障。

實踐證明，懲治是最好的預防，制度是最大的保障。

只有集中全黨力量，形成高壓態勢，通過嚴厲懲治，才能形成巨大的震懾效果，有效預防腐敗；也只有加快建立制度體系，把權力關進制度的籠子里，才能重建政治生態，建設廉潔政治。

為了推進全面從嚴治黨，堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，十八屆六中全會通過了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國**黨內監督條例》（以下稱《條例》）。

《條例》第三十七條明確規定：“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督。”隨后，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，部署在3省市設立各級監察委員會，從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經驗。

國家監察體制改革是全面從嚴治黨、實現黨內監督與人民監督有機結合的需要。

十八大以來的經驗告訴我們，只有堅持全面從嚴治黨，集中有效的反腐敗力量，才能從根本上解決腐敗問題。

推進國家監察體制改革，特別是設置國家監察委員會，是全面從嚴治黨的需要，是加強黨對反腐敗統一領導，形成制度化、法制化成果的需要，有利于實現黨內監督與人民監督有機結合。

十八大之后，黨的反腐敗體制機制已經悄然發生了變化。

下級紀委書記由上級紀委提名考察，落實雙重領導體制的同時強化了垂直監督，增強了對地方反腐敗的領導。

重大反腐敗線索須上報上級紀委，有利于腐敗案件的查處。

紀檢組派駐實現了全覆蓋。

中央派駐的45個紀檢組，覆蓋了中共中央辦公廳、**辦公廳、中組部、中宣部、全國人大機關、全國政協機關、社會團體等139個單位。

巡視制度也不斷完善，探索實行“三個不固定”，組長不固定、巡視對象不固定、巡視組和巡視對象的關系不固定。

巡視組長不搞鐵帽子，一次一授權，建立和完善組長庫。

2014年在完成對31個省區市和新疆生產建設兵團巡視全覆蓋的同時，又探索開展了專項巡視。

由此可見，紀檢機關在人事管理和案件查處程序等方面的體制機制實際上在十八大之后已然發生了重大變化。

強化黨內監督的同時，對國家機器的監督也提上議事日程。

黨內監督是永葆黨的肌體健康的有力武器。

我們是一黨長期執政，制度優勢已經充分顯現，但也面臨風險和挑戰，最大挑戰就是對權力的有效監督。

實現黨的歷史使命，必須破解自我監督這個難題，要以黨內監督帶動和促進其他監督，健全完善科學管用的權力監督制約體系，推進治理體系和治理能力現代化。

毋庸諱言，隨著黨內監督的加強，已經實現了監督全覆蓋，覆蓋了所有的國家機關、社會團體及企事業單位的黨員；而行政監察機關作為政府的組成部門，只負責監察行政機關的工作人員，以及政府任命的工作人員，不可能覆蓋到政府以外的機構和人員，由此便形成了“一條腿長一條腿短”的尷尬局面。

為此，必須“要完善監督制度，做好監督體系頂層設計，既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督”，國家監察體制改革的一個根本出發點就是，“要健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系”。

強化黨內反腐敗斗爭的統一領導，使黨內監督和人民群眾監督相結合，形成發現問題、糾正偏差的有效機制。

保證我們的監督力量能夠覆蓋延伸到所有的公職人員，使得我們的監督體制和監督機制更加制度化、規范化。

國家監察體制改革是全面依法治國的需要。

十八大之后，**提出了“四個全面”戰略布局，全面依法治國是重要戰略舉措。

全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。

依規管黨治黨建設黨是依法治國的重要前提和政治保障。

**同志指出：“沒有黨規黨法，國法就很難保障。”全面推進依法治國，既要求黨依據憲法和法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。

我們黨經過長期探索實踐，已經形成了一整套層次清晰、運行有效的黨內監督制度體系，使管黨治黨建設黨有章可循、有規可依。

就國家法治監督體系而言，雖然政府內部有行政監察和審計，政府外部有人大監督、司法監督、輿論監督等監督形式，檢察院還有專門的反貪污、反瀆職、預防職務犯罪等力量，但這些反腐敗資源力量過于分散，很難發揮作用。

建立國家監察委員會，可以整合反腐敗資源力量，形成集中統一、權威高效的反腐敗體制，有利于形成嚴密的法治監督體系，實現全面推進依法治國的目標。

國家監察體制改革是推進國家治理體系、治理能力現代化的需要。

十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標就是推進國家治理體系和治理能力現代化。

沒有厲行法治的決心，沒有健全完備的法律制度體系，沒有實施法治的能力和水平，很難稱得上是現代化國家。

可見，治理體系和治理能力現代化，最重要的就是在治國理政方面形成一套完備的、成熟的、定型的制度，通過有效運轉的制度體系，實現對國家和社會的治理，說到底就是實現治理體系和治理能力的制度化、法治化。

建立國家監察委員會，形成高效權威的國家監察體系，有利于提升國家治理能力，推進國家治理體系和治理能力現代化。

國家監察體制改革，需要借鑒古今中外有益經驗，與時俱進不斷創新。

我國監察制度起源于周朝，興于秦漢，隋唐時期臻于完備，一直延續至明清。

在數千年的歷史長河中，監察機構幾經變革，不僅名稱有所變化，而且機構設置與地位也有所變化。

最早的時候，丞相府、御史大夫府合稱二府，后來又增加了太尉，形成了所謂的三臺。

監察這個詞是從唐代開始出現的，在具體的官職名稱中變化不是太大，明清時代改為都察，無論稱為御史、監察，還是都察，職能一直延續下來。

監察官的主要職能是監察百官，即糾舉彈劾百官，其官職品位不高，但是權力很大，所謂“大事奏裁，小事立斷”。

監察范圍覆蓋財政、軍事、人事管理、司法、教育以及民風民情等諸方面。

監察法規也十分完善，從漢代的“監御史九條”“刺史六條”，到清代的“欽定臺規”“都察院則例”“十察法”等不一而足。

中國近代的監察制度是對古代監察制度的發展，孫中山先生主張的獨立于立法、行政、司法、考試的監察權，就是對百官彈劾糾舉、實施監督的權力，這一思想對我們改革監察體制具有啟發意義。

北歐等國家的議會監察專員制度對我們同樣具有參考價值。

域外監察制度表明，無論采取議會監察專員制，還是在行政系統內設監察機關，均通過立法保障監察權獨立行使，明確監察對象的廣覆蓋。

如1810年瑞典的《監察專員法》規定監察的對象包括法官、檢察官、公立學校老師、公立醫院醫生、護士及委托從事公務的人員。

監察手段也比較多樣，如埃及的行政監督署擁有公開或秘密調查、調檔、偵查、搜查、逮捕、建議、越級報告等權力，瑞士賦予監察機關拘捕權、搜查權，直至公訴權。

可以說，改革國家監察體制，設立國家監察委員會，既是時代的要求，也是我們吸收了古今中外有益經驗基礎上與時俱進的表現，體現了中央全面從嚴治黨、全面依法治國的決心。

二、國家監察體制改革的任務

深化國家監察體制改革的總目標是建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構。

該機構不是政府部門，也不是司法機關，而是一個與行政機關和司法機關平行的執法監督機關。

簡而言之，就是要建立集中統一的反腐敗機構，形成權威高效的國家監察體制。

實現這一目標，需要把握以下改革任務。

（一）人大決定，地方試點

十八大之后，在處理改革和法治的關系上，我們一直堅持重大改革于法有據，法治和改革要同步進行。

具體而言，改革缺乏法律依據的，要獲得全國人大授權；有法律依據，但需要修改法律的，要及時報請全國人大修改法律；涉及廢止法律的，要報請全國人大予以廢止。

國家監察委員會的試點方案雖然已經公布，試點省市也在緊鑼密鼓地進行籌備工作。

但是，設立國家監察委員會是一項事關全局的重大政治改革，涉及現行諸多法律法規的變動，必須獲得全國人大的授權，并在法治軌道上進行。

因此，全國人大常委會做出授權決定是進行國家監察體制改革的前提條件，也是保證改革合法性的重要制度基礎。

十八大之后，全國人大常委會已經進行過多次改革試點授權，如2014年授權**在廣東、天津、福建自貿試驗區及上海自貿試驗區擴展區域暫時調整有關法律規定的行政審批的決定，又如2015年授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟（包括行政公益訴訟、民事公益訴訟）的決定等等。

獲得全國人大常委會授權之后，試點地區就要籌備設立監察委員會。

中央選擇北京、山西和浙江三個省市作為試點地區有很多考慮。

我個人的理解是，選擇北京試點，是因為北京是首都，是政治權力中心，在反腐敗和廉政建設方面承擔著重大的責任，開展事關重大政治體制改革的試點，具有風向標意義。

選擇山西試點，是因為這里曾經是腐敗重災區，也是重建政治生態的重鎮，可以作為廉潔政治、廉潔政府建設的試驗田。

選擇浙江試點，是因為浙江是改革開放的前沿地帶，也是民營經濟最發達的地區，遏制權力尋租、權錢交易的風險高、壓力大。

在這種經濟發達地區進行試點，可以對其他經濟發達地區起到示范作用。

上述地區各具代表性，試點后形成和積累的經驗，可為全國范圍推開監察體制改革提供借鑒，也可為后續制定修改相關法律法規積累實踐經驗。

（二）設置機構，與紀委合署辦公

按照試點方案，監察委員會就不是傳統意義上的監察局、監察廳、監察部，而是與政府、司法機關平行的一個獨立的國家機關，由各級人大依法產生，并與紀委合署辦公。

中央和地方監察委員會的具體名稱，有待試點過程中予以明確。

回顧黨史，歷史上曾經有過監察委員會。

1927年，黨的第五次全國代表大會建立了第一個紀律檢查機構——中央監察委員會。

1928年召開的黨第六次全國代表大會將其取消，代之以職權范圍較小的中央審查委員會。

1945年黨第七次全國代表大會又恢復設立中央和地方監察委員會。

1949年新中國成立后，經中央決定，由**等11人組成中央紀律檢查委員會。

1956年，黨的第八次全國代表大會選舉產生了以**為書記的中央監察委員會。

雖然名稱幾經變化，但歷史上確實存在過中央監察委員會，作為黨的機構。

現在，各級黨的監察機構的名稱均改為紀律檢查委員會。

因此，如果將擬設立的國家監察委員會定名為中央監察委員會，容易和中央紀律檢查委員會的名稱相混淆。

因此，我建議定名各級國家監察委員會時，中央層面稱為國家監察委員會為宜，以示與歷史上的中央監察委員會以及現在的中央紀委有別；地方層面以“行政區劃+監察委員會”的定名方式為宜，如北京市監察委員會、河北省監察委員會等。

按照現行《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》等法律法規的規定，中央和地方各級人民政府、各級人民法院、各級人民檢察院由對應的人大產生。

那么，國家監察委員會如何產生呢？這就需要全國人大的授權，賦予人大設立監察委員會的職權。

需要強調的是，監察委員會應當由人民代表大會產生，而不是由人大常委會產生。

監察委員會產生之后，應當對人民代表大會負責，接受人民代表大會的監督。

至于監察委員會要不要以報告工作的方式對人民代表大會負責，是一個有待進一步討論的問題。

因為采取報告工作的方式，存在報告通過或不通過的問題，法律并未規定報告不通過的法律后果。

所以，我個人認為，監察委員會由人大產生，對人大負責，接受人大監督，但不一定要報告工作。

監察委員會設置之后，它就成為與政府、法院、檢察院平行的國家機構，國家機構體制也將由“一府兩院”變為“一府一委兩院”，即人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院。

中央明確提出，監察委員會與紀委合署辦公。

黨的機構和國家機關合署辦公的體制具有中國特色，但具體如何合署辦公，值得深入研究。

1993年之前，中紀委和監察部是分開辦公的。

為了整合反腐敗力量，強化監察工作，中紀委和監察部于1993年開始合署辦公。

今后紀委和監察委員會合署辦公，監督對象仍有區別。

紀委以黨的紀律和黨內法規約束黨的組織、黨員領導干部和廣大黨員，監察委員會依法監督國家公職人員，包括是黨員的公職人員。

因此，紀委無權以黨的紀律約束非黨員的國家公職人員，而監察委員會可以依法監督非黨員的國家公職人員。

因此，監察委員會的監察對象實現了對黨員身份的國家公職人員和非黨員身份的國家公職人員的全覆蓋。

從這個意義上說，合署辦公后，原來紀委職能達不到的地方，或者無法實施的地方，現在可以通過監察委員會以國家機關的名義依法實施。

這樣既擴大了監察的覆蓋面，為監察委員會辦案提供了法律依據，也確保了紀委實施黨內監督各項措施的合法性。

（三）整合職能，集中反腐敗資源力量

國家監察體制改革的重要任務，就是要把所有反腐敗的力量和資源整合在一起，形成新的反腐敗體制。

新建立的國家監察委員會，除了保留有原來監察部和國家預防腐敗局的職能之外，還應吸納行政系統內哪些職能呢？目前看來，審計職能被整合的可能性不大，因為審計機關除了反腐敗作用之外，它在財政資金的合理有效利用方面承擔著很重的任務。

審計的體制機制已經比較健全了，若把審計職能整合到國家監察委員會，可能還有難度。

行政系統以外，國家監察委員會還需要整合哪些職能呢？試點方案已經明確檢察院的反貪、反瀆和預防職務犯罪部門轉隸到國家監察委員會，即整建制改變隸屬關系，成為國家監察委員會的內部職能部門，這將有助于對國家公職人員涉嫌職務犯罪的行為實施調查。

監察委員會職能大體上分為監督、調查和處置三個方面，由內部不同的職能部門負責。

調查部門既有對違紀違法行為的調查，也有對涉嫌職務犯罪的調查。

從國家反腐敗力量資源的整合以及強化黨對反腐敗斗爭的統一領導的角度講，檢察院部分職能的轉隸，可以形成統一集中、權威高效的反腐敗體制，更好地發揮國家監察委員會反腐敗的作用。

（四）豐富監察手段，完善監察程序

監察委員會設置后，隨著相關職能的變化，相應的監察手段、監察程序也要與時俱進，不斷豐富。

現行的《行政監察法》《行政監察法實施條例》賦予監察機關檢查、調查、建議和行政處分等權力，但是并未賦予監察機關行使查封、扣押、凍結等強制措施以及強制執行的權力，這在一定程度上影響到了監察效用的發揮。

制定《國家監察法》修改相關法律法規，應當考慮增加行之有效且符合法治精神的監察手段。

如將監察巡視制度作為一種法定監督方式予以規定，實行巡視人員、巡視對象、巡視單位的流動制，一次巡視一次授權；打破主要以檢查、調查、處理等事后監督為主的監督方式格局，綜合、靈活運用事前、事中監督，加強文件廉潔性、合法性審查，重點工作環節現場監督等方式；授予監察機關采取強制措施和強制執行的權力，可以對涉案財產和賬戶實施查封、凍結、扣押等措施；實行監察對象個人重大事項報告制度，包括財產收入、出國出境情況、配偶子女的從業情況及其他的需要報告的事項，同時要向社會公開。

同時，應當進一步完善監察程序。

比如，可以借鑒法院、檢察院辦案全程錄音錄像的做法，規定監察委員會采取調查措施時應當全程錄音錄像。

這樣既有據可查，又便于接受監督。

此外，還需要進一步完善相關制度，強化對監察權的監督制約。

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